重庆机场集团有限公司来西南空管局座谈交流

1978年至2017年，中国就业人员从40152万人增至77640万人，年均增长961万人，超过总人口增速。

坚持严格的形式法治是机械的法治主义，背离法本应具有的公平正义的本质。要么完全否定形式法治，严格坚持实质法治：恶法非法，只要确定是恶法，就要予以抵制，不予遵守和执行。

因此，其构成此种特色最基础和最本源的理由和根据。其次，在执法方面，我国推出了一系列为民、便民，有助于公民权利有效实现的改革措施，如行政审批制度的放管服改革、最多跑一次改革。然而，作为长期执政的中国共产党也不是一般的社会组织，它要直接行使某些重要的国家公权力(如党管干部、党管军队、党管意识形态等)，从而，作为软法的党内法规和其他有关政策性文件对规范党的组织和行为有着必不可少的作用。在对外交往中为国家争得荣誉和利益的。中国城镇和农村居民人均可支配收入分别由1978年的343元和134元增长至2017年的36396元和13432元。

四十年来，中国政府持续开展以农村扶贫开发为中心的减贫行动，在全国范围内开展有组织有计划的大规模开发式扶贫。这些法源形式主要包括下述五类。其次，宪法政策性条款赋予了国家权力特定的责任。

二是基于权力分立原则，来建构国家权力的组织(第二种结构)。为了贯彻这一政策，我国相继制定了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》等一系列法律，特别是近年来，随着环境保护责任的加大，国家关于环境保护立法的步子也不断加大，这些都是基于宪法环境保护政策的规范效力的实现。在如何看待其效力发挥的问题上，学界存在着不同的看法。宪法政策性条款属于严格意义上的基本国策，它赋予了国家权力行使者责任和义务，为公民权利的实现提供了政策保障。

三是各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。虽然我国学者在宪法理论研究时可以将财产权放入公民权利部分，但在我国的宪法文本里，它依然属于政策性条款，这是一个不争的事实。

例如，公民的健康权是一项基本权利，但这项权利的实现，同国家的经济发展状况，尤其是医疗卫生事业的发展密切相关的。笔者以为，从严格意义上说，我国宪法的政策性条款属于赋予国家特定责任的特殊条款。涉及的其他具体称谓，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法，[10]其中相当部分并不属于宪法政策性条款的内容。宪法政策性条款作为国家责任的实现方式，同样也在相应规范中得到体现。

[18] 总之，政策性条款作为我国宪法的特殊条款，将国家政策纳入宪法，明确了国家责任，协调国家权力与公民权利的关系，为更好地实现国家目标和国家任务提供了有效的政策保障。这就是宪法政策性条款规范效力的具体体现，是宪法政策性条款规范效力发挥的基本要求。因此，对于宪法政策性条款自身的规范效力，必须从宪法规范效力的视野加以考察。无论积极权利还是消极权利都需要政府的积极保护，所有权利都是积极权利，需要政府的创设与实施，权利的本质并不是对抗政府。

再以教育事业发展政策为例，我国《宪法》第19条明确了国家教育事业发展政策的基本目标，为了实现这一目标，我国《宪法》又明确提出了相应的路径和规划：一是国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。[11]笔者认为，其中的关键还是对基本国策应当如何界定。

宪法所确认的国家政策，也是基于这一点，才被称为基本国策。这样，立法者就拥有了较大的立法定夺和决定的空间，在一般的违宪审查理论中，这种要求国家履行积极义务不属于违宪审查的范围。

[22]宪法政策性条款赋予国家权力以特定的责任，而这种责任的落实，需要国家立法机关通过制定相应的法律来实现。这些修改，拓展了财产权保护的内涵，但从性质上说，依然是一种政策性的调整。国家权力的任务是多方面的，除了一些基本任务外，宪法政策性条款以宪法规范的形式，赋予了国家权力行使者特定任务。其次，宪法政策性条款为公民权利的实现提供了政策保障。这有利于避免因片面重视保障公民的基本权利而损害生态环境利益，也有利于防止出现因唯环保论而侵害漠视基本权利及其他宪法法益的情形。宪法政策性条款的基本功能主要表现为，确认了国家在落实政策方面所应当承担的责任，明确了实现国家落实这些责任所需要采取的手段和措施等。

如我国《宪法》第21条第1款关于医疗卫生事业发展政策的规定：国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。[12]这显然大大超出了我国宪法所规定的基本国策的范畴。

许育典就认为，对立法权而言，立法者若未制定法律，型塑国家目标的内容，并不直接构成违宪，但仍应积极促成立法。因此，宪法政策性条款与其他宪法规范之间，有着密切的联系。

首先，宪法政策性条款明确了国家权力的特定任务。因此，明确宪法政策性条款的功能与效力，是贯彻实施宪法，推进依宪治国的基本要求和重要内容。

例如，在咸阳中威房地产开发有限公司与咸阳市农业机械总公司等企业承债兼并合同案中，法院认为：农机公司系国有公司，根据《宪法》第16条规定，国有企业依照法律规定，通过职工代表大会形式，实行民主管理……本案农机公司虽对公司改制及对职工的安置办法召集公司职工代表进行了讨论，但会议并未形成正式的职工代表会议决议，农机公司上报的《职工代表会议决议》未经职工代表签名确认，因此，该决议不具有法律效力。明确基本国策的基本内涵与宪法意义，有助于充分认识和发挥政策性条款对于国家和政府责任的规范功能，推进宪法的实施。这也就是宪法基本国策规定的根本缘由。它不仅是相关国家立法的原则和依据，也是推行国家政策的指导原则，为国家机关确立活动目标，指导国家机关的活动。

关于政策性条款功能与效力的争议，大概也主要集中在它的规范性上。这些规定为公民文化权利的实现提供了政策引领与保障。

然而，宪法作为国家的根本大法的地位和作为一个特殊的部门法的性质，决定了宪法规范必然具有自身所特有的根本性、最高权威性、原则性、纲领性等特点，决定了其效力的发挥又有着与一般法律规范不同的特点。[9]就基本内涵而言，这里说的基本国策同笔者于本文中探讨的宪法政策性条款应该是一致的。

因此，对公民权利而言，宪法政策性条款的功能和作用就是推进和实现公民权利。[21]因此，宪法政策性条款的规范效力的落实与实现，主要是基于立法和行政的路径，即通过国家立法和发布政策的方式，落实政策性条款的要求。

正如有学者所指出的，国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力，它是宪法对国家机关发出的指示与委托，其实施有待立法机关进一步制定法律，以明确具体概念、实施的标准与程序。就这个意义上说，宪法政策性条款首先是赋予了国家立法机关的义务，立法机关因此负有制定法律，贯彻宪法的义务。同样，对行政权而言，行政机关在解释法令、制定法规命令或行使裁量权时，国家目标条款皆可作为上位的依据。到了20世纪以后，工业化与战争带来的社会问题与经济问题证明，古典的国家理念只不过是天真的理论预设。

或者说，这种目标的提出本身就是对责任的明确要求。宪法政策性条款对于公民权利的这种积极作用，主要体现在三个方面。

当代中国宪法制度建设所关注的，是在保证对国家权力有效规范和制约的前提下，充分发挥国家权力的能动作用，促进人权保障与社会发展，实现社会正义。然而，从我国宪法政策性条款的规定来看，其基本上都是为实现国家目标而确立和规划的行为要求和准则，明确实现国家目标所需要采取的手段和措施。

(一)宪法政策性条款自身的规范效力 政策性条款入宪的目的，就是将一些重要的具有指导和引领意义的基本政策规范，纳入宪法层面，成为宪法规范的一部分。首先，就国家立法而言，宪法政策性条款的规范效力，主要是通过国家立法来实现的。